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水上人家

上善若水,水善利万物而不争。从事和水亲近的工作50多年,人生也似洪流浮生。

 
 
 

日志

 
 

【转载】法治的关键是政体  

2014-06-10 17:41:21|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  1978103日下午,邓小平同胡乔木、邓力群、于光远谈话时指出:“现在是领导人说的话就叫法,不赞成领导人说的话就叫违法,这种状况不能继续下去了。”19781222日,中共十一届三中全会通过公报,提出“必须加强社会主义法制”,“做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,“要保证人民在自己的法律面前人人平等,不允许任何人有超于法律之上的特权”。十一届三中全会是新时期法制建设的起点,图为全会会场。

邓小平在会上讲话

 

 

“什么是法治?”这是法学理论和法制建设中最基本和最重要的问题之一,具有非同寻常的意义。尤其是对于当今中国而言,更是如此。然而,我觉得中国理论界和实务界对此问题的认识依然很模糊。魏耀荣先生《什么是法治》一文(见《炎黄春秋》2013年第12)对“依法治国”与“法治”两者关系的辨析,很有见地,读后颇有启发。但此文对法治的阐述还没有真正抓住要害。放眼整个中国法学界长期以来(尤其是近30多年)对“法治”的讨论虽很热烈,发表了无数的著作、论文,但对于法治的关键和核心,或者根本没有真正认清,或者视而不见,或者避而不谈,因而绝大多数著作都是不着边际的泛泛而论。这里谈谈我个人的看法。

人类社会的治理模式分为人治和法治两种,两者是对立的、排斥的。最简单地说,人治就是权高于法,法服从人;法治就是法高于权,人服从法。要实现法治,就必须对人的权力加以约束和制衡,使其服从法的意志。这种旨在排斥人治、实现法治的权力约束和制衡必须是体制性的、根本性的。就一国制度而言,最根本的依靠是科学民主的政体。也就是说,政体是能否实现法治的关键。

这里,我们必须澄清中国法学研究和法制建设中的一个认识误区,即在一个国家的政治法律建设中,最重要的是国体,政体服从国体。因为国体规定国家的性质,政体仅仅是服从国体的政权组织形式,两者是本质与现象、内容与形式的关系。我认为这个观点对政治法律建设有误导作用。

在西方宪法学中,只存在“政体”之说,不存在“国体”之说。如果一定要坚持国体概念,那么决定政权性质和治理性质的是政体而不是国体。政体决定国体。因为,国体的规定是抽象的、原则的,这种抽象和原则的规定是不需要成本的,任何美丽动听的词句都可以使用。在现代,绝没有哪部宪法以专制标榜,以人治自诩。中国历史上的《袁记宪法》、国民党宪法都是以民主标榜的。但是,在抽象、原则的民主、法治规定之下,毫不影响统治者实施专制、人治的制度。

相反,政体的规定是具体的、实际的,它才是体现和决定政权性质和治理性质的真正制度所在。何谓政体?我们通常将其定义为“政权组织形式”,这种定义是简单肤浅的。政体的真正内涵是关于一个国家治权的系统规定,其内容主要包括:1.治权如何产生?2.治权如何组成和分配?3.治权如何运行?概括而言,政体是关于治权产生和运行的程序制度。说到程序,我们绝不能将其视为实体的从属和附庸,而是具有独立的价值和意义。从法律学的角度分析,程序的价值和意义在于作出明确的“选择”和“决定”。N·卢曼说:“所谓程序,就是为了法律性决定的选择而预备的相互行为的系统。”(N·卢曼:《法社会学》,日译本,岩波书店1997年出版,第158)也有中国学者说:“程序,从法律学的角度来看,主要体现为按照一定顺序、方式和步骤来作出法律决定的过程。”(季卫东:《法律程序的意义》,《中国社会科学》1993年第1)所以,不同的政体必然会产生不同的“选择”和“决定”,这种选择和决定的实质是:国家权力体现多数人的意志、权力掌握在多数人手中,还是权力体现少数人甚至个人的意志,权力掌握在少数甚至个人手中。毫无疑问,这是国家制度中最重要、最核心的选择。所以,在一个国家中,决定政权性质和治理性质的是政体,这应该是十分清楚的结论。

那么,作为法治政体的标志是什么?作为人治政体的标志又是什么?对此我们可以很明确地回答:前者是权力制衡,后者是权力一体化。所谓权力一体化,就横向而言,国家所有权力(包括政治、法律、经济、司法、文化、教育等等)统统属于一个主体;就纵向而言,实行中央集权,地方没有或很少有自主性的权力。

实行权力制衡的法治政体,其主要特征是什么呢?

其一,权力不是为一个主体所有和垄断。可以说,权力是否为一个主体所有和垄断,这是民主政体和专制政体、法治政体和人治政体的分水岭。在中国古代,一个朝代取代另一个朝代,就是夺取了江山,夺取了天下一切的一切。“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣。”自然,国家所有的权力也就归为一个组织主体,或刘家、或李家、或赵家、或朱家等等,其他组织主体不得染指。“天下是我(们)的”,便是朝代意识的核心理念,也是朝代体制的根本原则。在这种权力体制下,专制和人治是必然的选择。在民主和法治政体下,权力由民意产生,不是固定地由某个组织掌握,并且同一时期由不同的组织和人员共同行使权力。

其二,治权体系中没有一个最高权力,也没有一个权力核心。在权力一体化体制中,必然要求有一个最高权力,并且以此为权力核心,其他所有权力都必须服从并服务于最高权力。所以,权力一体化体制内的所有机关、部门的具体权力都不可能实现真正的独立,最高权力是不容许出现任何独立权的。自然,权力与权力之间也就不可能有真正的制约和制衡。在民主和法治政体下,治权体系中的各种权力是平等的、独立的,不存在绝对的服从关系,一切惟以法律为最高准则。这样,各种权力之间就能形成有效的制约和制衡关系。

其三,实行机构分设和人员分离。治权系统中有不同的职能,这些职能应由不同的机构承担,各个机构只限于行使其自身的职能,并且相互独立。同时,各机关由不同的人群组成,而且成员成分没有重叠,让治权中的各种职能分别掌握在不同人的手中。这样做的目的既是为了使不同的价值体现在不同机构的程序中,更是为了将权威分散于不同的决策中心,每个机构对其他机构都是一个制约,没有任何一群人能控制国家的全部机器,从而在制度上防止极权专制。应该指出,权力一体化体制下虽然也有各种分工,并且这种分工在客观上也会使各部门、各机构之间产生一定的相互制约,但就其宗旨和性质而言,这种分工主要是管理事务的需要,而不是为了建立有效的权力制约机制。权力一体化下的部门分工,是拥有统一权力的组织主体对下属的命令和指派,犹如工头给打工者分工派活一样,不同于民主政体下的部门分工。

综上所述,法治的关键是:依靠科学民主的政体规范治权系统,通过权力制衡实现法高于权的治理模式。没有科学民主的政体制度,法治便无从谈起。中国要实现真正的法治,应该正视政体制度,重视政体制度,真正完善政体制度。

 

(作者为苏州大学法学院教授)

 

(责任编辑 洪振快)

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